▲长三角区域水污染协作机制要求共同落实水源地保护任务。图为上海重要水源地之一青草沙水库。(本报资料照片）

“一条河流一部法律”是近代水事立法的重要经验，德国莱茵河、法国塞纳河的治理，都是注重流域立法、践行流域治理理念、建立流域共治机制的结果。长江，能不能也有一部自己的法律？全国人大常委会长江保护立法调研座谈会昨天在上海举行，沪苏浙皖三省一市对《长江保护法》立法相关情况进行交流，建立全流域省际联防联治协调机制成为长三角区域的共同呼吁。

长江流域综合性法律法规空白亟待“填补”

长江流域相关地方立法探索已有先例。江苏省人大常委会2004年在全国率先制定 《江苏省长江水污染防治条例》，今年3月又根据上位法《水污染防治法》作了修订。条例明确“先保护后建设，先规划后开发，先环评后立项”原则，确立了上下游水质交接责任制和补偿制度。至2017年底，江苏省补偿资金累计18亿元，建立与污染物排放总量挂钩的财政政策，推动了跨行政区水环境矛盾的协调解决，将江苏省长江水环境保护与流域经济社会发展纳入法治轨道。

浙江省率先推行“河长制”，实现省、市、县、乡镇、村五级河长全覆盖。目前共有各级河长6万名，并配套“河道警长”，拓展实施了 “湖长制”“滩（湾）长制”，确保每一条河道、每一个水体有人管、管得住。

上海则正围绕国家战略制定并落实长江经济带水利规划和三年行动计划，已编制完成 《上海市推动长江经济带发展实施规划》，配合长江委编制完成《长江岸线开发利用和保护总体规划》等。

然而，长江流域综合性法律法规仍属于空白，法律法规之间衔接性与协调性不强，不同部门行业之间、流域和区域之间，职责交叉、事权界定不清；跨部门、跨区域的联动协调不够，缺乏有效的监督管理手段和执法能力。

座谈中，四地希望建立健全中央与地方之间的长江保护统筹协调机制，形成共抓大保护的合力。记者了解到，全国人大正在进行长江保护立法的前期研究和论证工作，《长江保护法》已被纳入本届人大五年立法规划。

流域水环境保护联合推进力度有待强化

各地地方法规已有尝试，但人大在四地开展的执法检查情况并不乐观：近十年，江苏省入境断面水体总磷浓度上升50%以上，江苏段长江干流水质普遍由二类水质降为三类；浙江近海海域水质劣四类和四类占比达60%以上，杭州湾海域水质常年处于劣四类。水资源配置亟待统筹，水环境污染防控形势严峻。

按照中央部署，遵循共商共治共享原则，长三角区域水污染协作机制2016年启动。这一机制以跨界临界水源地风险防控为重点，全面落实长江经济带共抓大保护和水污染防治行动计划要求，加快推进河长制、重点流域治理、黑臭水体整治和水源地保护等水污染防治重点任务的共同落实。

长三角在水污染防治区域协作方面开展了积极探索，但还存在流域上下游规划协同性不够的问题；各地应当从流域整体出发，统筹优化整个流域产业布局，限制自身化工、石化等行业发展，但现在显然缺乏流域统一的发展和保护规划。

在流域生态补偿机制方面也还有待完善：缺乏国家层面的立法部署，激励机制还不足影响上游流域主动采取生态环境保护措施的积极性。此外，在区域环境标准体系上各地也有区分，在现行标准体系下，联合制定区域排放标准缺乏法律支撑。

建议建立全流域省际联防联治协调机制

座谈会上，四地就坚持生态优先、绿色发展、共抓大保护、不搞大开发，完善长江流域管理体制机制，建立健全最严格的生态环境保护和水资源管理制度，进一步规范长江流域资源开发、利用、保护、管理等立法目的达成共识。

目前，新的《水污染防治法》明确了流域保护“四统一”原则，但就如何解决长江流域发展与保护、上中下游之间开发与补偿等各种矛盾和实际问题，还缺少特别规定和具体措施，只能靠制定专门的长江水环境保护法进行统一调整和规范。

流域综合管理体制在座谈会上被屡屡提及，与会者建议：要打破条块分割、部门分割、多头管理对长江流域综合治理和保护造成的不利影响，就要建立国家层面的长江流域综合协调和管理机制。

制定长江水环境保护与开发利用综合规划也是一个“热词”。四地共同提出要合理布局生产力，大力淘汰落后污染产能，严格限制污染项目向长江上游地区转移，沿江地区逐步建设循环经济、绿色经济园区，限期关闭重污染园区和企业。战略性产业、高精尖技术和高端产业也要向上中游布局。

与会者还建议，要建立全流域省际联防联治协调机制，实行干流上下游水质交接责任制和双向补偿制度；建立负面清单管理制度，按照全国主体功能区规划，明确流域各地区环境容量，实行环境污染联防联控。

作者：祝越
编辑：邵大卫

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