【导读】继经典著作《公正城市》后，1994年学者苏珊·费恩斯坦写下《造城者》，第二版中译本由同济大学出版社推出。全书分11章，含大量实证案例，例如伦敦国王十字火车站中心区项目中公私合作的角力、斯皮塔菲尔兹和布鲁克林中心区的规划方案的效果，奥林匹亚与约克公司在伦敦码头区的开发历程及兴衰等。
在上海城市规划馆的分享会上，《造城者》译者、同济大学教授侯丽谈到，从1990年代开始，西方城市学者们欣喜看到，经历了上世纪六七十年代郊区化和内城衰落之后，城市开发与再开发重新回到世界舞台。然而，再中心化与传统呼吁的理想模式大相径庭，有些城市改造项目成了投机性建设和空间需求双重压力下的产品。如何设计更包容、更宜居的城市，是规划师们值得尝试和努力的方向。
比如，书中写到国王十字火车站，是英国1852年启用的大型铁路终点站，位于伦敦市中心的国王十字地区。“国王十字”原意是纪念英王乔治四世，如今几乎全球的哈利·波特迷，都会找机会来国王十字火车站9?站台“打卡”，这一通往小说魔法世界的入口，俨然成了人气网红地标。现从《造城者》中整理摘编有关国王十字车站的书摘，看看这一工程开发改造背后的多方利益角逐。
对国王十字和圣潘克拉斯火车站周边铁路用地再开发的最初尝试始于20世纪70年代中期。卡姆登地方当局希望刺激这134英亩3地块上的经济活动，这块土地包括废弃的铁路岔道、装卸点、仓储设施，以及一些“在名单上的”（历史）建筑——包括两个铁路车站和几个储气罐。这一大片土地位处伦敦北-中区，紧邻繁华的购物区，靠近新的国家图书馆并且被中等收入人群所在的住区所环绕。
80年代中期卡姆登议会出台了一项战略文件，呼吁采取综合而非零碎的方式来开发整个地块。它明确表示限制更多的办公楼开发，代之以混合开发，包括较低密度的工业、零售、住宅以及娱乐用途等。到1987年第一个主要的开发计划提出之际， 地块内有些短期租赁的小型商业正在运营。虽然不乏生意兴隆者，但这些商户都需要廉价的经营场所才能获得盈利。
两个主要的土地所有者，当时还是公有的英国铁路公司和已私有化的国家货运财团，控制着绝大多数土地。英国铁路公司在80年代之前对开发其土地资产兴趣寥寥，却突然变得对伦敦火车站周边地产的资本生产潜力十分警醒，主要归结于当时英国要求保留下来的公有企业都要自负盈亏的压力。英国铁路公司对国王十字火车站的财务需要尤其迫切，因为它需要为海峡隧道列车终点站建设一个新的候车大厅以及轨道上空的站台结构 。
英国铁路公司在撒切尔主义设定的藩篱中运作，既是政府机构又兼具企业文化思维。按照一位曾经帮助反对过国王十字火车站项目的学者迈克尔·爱德华兹的说法：英国铁路公司……是一个非常80年代现象的范例：一个日渐被剥夺国家资金来源且还被禁止从私人市场融资的国家机构，被强硬地命令从它每一项资产上获取利润。这类机构……逐渐采纳私营部门的会计方法，将它们的投资和运营决定建立在短期的财务评价上。
尽管控制了大量中心区位土地的英国铁路公司完全有资格作为伦敦战略规划的主体，但公共产权并未禁止它表现得像个投机的私人地主，拿资产在持续增长的市场上搏一把。
英国铁路公司组织了一个竞赛以挑选国王十字火车站的开发商。获胜方案须保证能够在其土地上取得最高的财务回报，这决定了开发商必将选择高强度的商业用途。尽管如此，竞标者还要揣测何种开发方式会被接受，因为方案（标书）的要求以及自治区的规划纲要都很模糊。最终英国铁路公司将开发协议授予了伦敦更新财团，这是一个由国家货运与罗斯霍夫和斯坦霍普开发公司组成的合作机构，后者是大获成功的伦敦利物浦大街地铁站宽门项目的开发商。在未曾征询社区意见的情况下，英国铁路公司接受了伦敦更新财团的方案。当开发财团后续充实了概念，将其总体规划方案提交卡姆登区议会时，地方面临的是既成事实，财团已经不能对规划做重大的调整，否则其职责将与对英国铁路公司的承诺不符。
尽管如此，卡姆登区议会还是在答复其规划许可申请之前进行了社区咨询，规划办公室准备了一份社区规划大纲，上面陈述了规划审批的评价准则。这份大纲尽管没有详述商业部分的规模和性质，但概要地说明了议会对于住宅供应、就业、购物、娱乐、设计、环境保护、运输和交通方面的要求。议会已经判定其获得急需住宅的唯一希望来自私营部门的资金，如果在开发协议中得到确认，他们愿意对办公楼建设让步。不过议会觉得他们是被迫对开发商表现出弹性的，因为一旦协议谈判失败，环境大臣可能通过传见或者上诉而驳回他们的决定。同时，议员们也认为，如果说服中央政府认可他们表现得“通情达理”，可以避免该地区设置传言中的城市开发公司——其一旦设立将取代地方当局的所有控制权。
伦敦更新财团在最初的规划申请中提出64万平方米的办公空间；随后这一数值先是降低到60万，然后降到55万，最终降到了49万平方米。卡姆登区的规划局长表示：在过去，“这种规模的办公楼建设是不会被考虑的”。如今他能够预见的最好结果是适度缩小规模以及获得规划收益，只有这么做，财团才会为了获得规划许可而承诺提供公共福利。他的目标是迫使LRC承诺建设1800套低收入住宅， 提供一项工人培训计划，建设一系列社区设施并为其保养维护安排信托基金。
铁路用地社区开发组织是本地社区组织的保护伞，它们组织起来对规划发表意见，并获得了区议会的一些资金支持。它强烈抗议办公功能的规模。众多社区组织都在公众听证会上声明，反对所谓的“办公城市”；然而，英国铁路公司拒绝出席听证会，理由是“听证会在法律上是失当的，因为它已经同时在向下议院专责委员会提供有关海峡隧道终点站的证据材料”。卡姆登区的官员宣称对该理由感到困惑；议会在听证会上提交的报告指出英国铁路公司的缺席“受到广泛谴责”。
一个以伦敦大学学院巴特莱特学院为基础组建的技术咨询团队，与RLCDG 合作批判伦敦更新财团的方案，并准备了一个替代方案。该方案的资金最初来自卡姆登和伊斯灵顿议会以及伦敦战略政策委员会——大伦敦议会短命的继承者；之后，来自本地开发商和商人马丁·克拉克试图提出不同的策略重建该地区。咨询团队质疑是否真的有必要建设如此多的办公空间才能产生开发商可以接受的回报率。
巴特莱特团队还调查了该方案对就业的影响。他们指出，该地块容纳了至少87个公司、1500名雇员，但并非全部雇员都在基地内工作。仓库、零售和批发占这些产业中的大多数。除非被迫，否则没有公司计划搬迁，实际上没有一家公司能够负担地块更新后的租金。如果不得不迁离原址，多数公司都认为这是一项损失， 尤其是它们无法就近重新安置。现有的职员大多数是白人男性，主要为小公司工作， 没参加过工会，工资较低。计划的开发在增加本地区岗位的同时，将会减少本地居民的就业比例，并且高技能工作岗位将会取代低技能的岗位。
RLCDG设计了四个替代方案。在与社区组织进行沟通的会议中，咨询顾问将方案一（国王十字火车站小组方案）提出来进行了讨论；其他三个涉及社区弱势因素的方案并未参会。所有四个方案都大幅度减小了项目的规模和密度，同时增加了用于其他用途的土地比例。
尽管根据卡姆登区提出的时间表，最后议会表决时间定于1990年3月，但直到1992年8月伦敦更新财团同意进一步缩减办公规模后，议会才通过了修改方案。然而那时项目背后的开发集团已经开始分崩离析。主要的开发商戈弗雷·布拉德曼被迫离开了罗斯霍夫的主席职位；公司陷入严重的财务困境并且最终倒闭。它与斯坦霍普公司的伙伴关系——尽管双方曾在宽门项目上有过良好合作——如今也变得紧张，最终两家公司的合并谈判失败。同时，斯坦霍普也陷入了与奥林匹亚和约克公司(O&Y)的财务纠纷。即便这些公司状况没那么糟糕，1992年伦敦房地产市场的状况也不允许开展任何大规模的办公楼建设。
卡姆登议会也不急于加快开发，疲软的办公楼市场无法为规划希望赢取的公共服务设施提供可靠的资金保障。规划收益的获得仰仗于债务偿还和租金收入之间足够大的差值，这样才能使开发者获得足够的利润，要满足之前对卡姆登议会的承诺，只能要求英国铁路公司放低收益预期。尽管是公共产权，但英国铁路公司拒绝作出让步，因此，项目的比例和规模始终坚持在一个社区难以接受的程度，只有等到市场能够重新吸纳大面积的办公空间时，项目才可能重新启动。
1996年，国会最终决定连接海峡隧道的高速铁路选线，取道东伦敦通往圣潘克拉斯车站。然而，由于建设工程涉及数英里造价相当昂贵的隧道，项目足足用了五年时间才从铁路公司、政府和私人投资者处获得了必要的资金支持。结果是，即便伦敦房地产市场已经复苏，但因为不知道铁路是否会修建过来，国王十字火车站的投资依然被不确定性所牵连。不过，小规模的私人投资在邻近地区却连绵不绝，包括升级的零售、豪华住宅、保护建筑的整治再利用以及小旅馆开发。各种新的活动以渐进的方式植入，没有产生现有小企业被排挤的严重后果。目前看来，该地区更适合于艺术、娱乐和小规模办公，而非用作大型综合办公区开发。
“国王十字合作伙伴”，一个包括企业、社区、政府以及住房协会代表的组织，获得了专项更新预算的资金，用于开发住宅、提升环境、职业培训，以及展开社会服务项目。该组织执行总裁评论说，早先的更新模式过于注重物质空间，如今的模式更关注人。她的组织及其对国王十字火车站未来的构想代表着当前伦敦更新活动的趋势：规划中多元利益的融入、混合用途开发、社会和物质空间计划的结合，以及对私人部门资金的依赖。早先的敌视情绪都已褪去。不过，所有这些美好的感觉是否能产生现实效果，仍然是个问题。
（摘自《造城者》一书）
作者：苏珊·费恩斯坦
编辑：许旸
责任编辑：卫中
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